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Überprüfung der deutschen Atomaufsichtsbehörden durch internationale Experten im Rahmen einer IRRS-Mission der IAEO

Was ist eine IRRS-Mission?

In Zusammenarbeit mit ihren Mitgliedstaaten hat die Internationale Atomenergie-Organisation (IAEO) in den zurückliegenden zwei Jahrzehnten mehrere Dienstleistungen entwickelt, mit denen Gewährleistung und Weiterentwicklung nuklearer Sicherheit und Sicherung in Mitgliedstaaten weiter vorangetrieben werden kann. Auf Bitte eines Mitgliedstaates führt die IAEO solche Dienstleistungen in Form von Missionen durch. Hierzu werden internationale Experten mit vergleichbaren Aufgaben und einschlägiger Erfahrung mit organisatorischer und inhaltlicher Unterstützung der IAEO zu "Peer Review"-Missionen entsandt.

Inhaltlicher Umfang und auch Maßstab für derartige Überprüfungen bilden die gemeinsam von allen Mitgliedstaaten bei der IAEO erarbeiteten Sicherheitsstandards (IAEA Safety Standards). Für die Überprüfung von Organisation und Aufgabenwahrnehmung atomrechtlicher Behörden wurde der "Integrated Regulatory Review Service" (IRRS) geschaffen. Die internationalen Experten sind selber Mitarbeiter von atomrechtlichen Behörden in anderen Staaten, die mit Aufgabenstellung und -wahrnehmung vertraut sind. Eine derartige IRRS-Mission fand im September 2008 in Deutschland statt. Als Vertreter des Bundes nahm das Bundesumweltministerium (BMU), als Vertreter der Länder das Umweltministerium des Landes Baden-Württemberg (UM BW) teil.

Als Ergebnis der IRRS-Mission wird durch das Expertenteam der IAEO ein Bericht erstellt. Er enthält Empfehlungen (Recommendations) und Hinweise (Suggestions), in welchen Bereichen Verbesserungsmöglichkeiten bestehen, aber auch in welchen Bereichen die nationalen atomrechtlichen Behörden oberhalb des internationalen Vergleichsmaßstabes liegen ("Bereiche mit Vorbildcharakter"). Im Rahmen der Folgemission bewertet und überprüft ein Expertenteam die Umsetzung der Empfehlungen und Hinweise. Sie findet in einem zeitlichen Abstand von zwei bis vier Jahren statt und wird wieder von einem internationalen Expertenteam durchgeführt. Üblicherweise haben die meisten Experten bereits an der ursprünglichen Mission teilgenommen. Eine derartige Folgemission fand im September 2011 in Deutschland statt.

Der gesamte Prüfumfang wird durch thematische Module bestimmt, die aus den IAEO-Sicherheitsstandards, hier insbesondere den Safety Standards GS-R-1 und GS-R-3, abgeleitet werden. Diese gelten für den gesamten IRRS-Prozess.

Innerhalb der Europäischen Union haben sich die Mitgliedstaaten selber verpflichtet, solche Überprüfungen in Zukunft alle zehn Jahre durchzuführen.

Abb.: Der gesamte IRRS-Prozess im vereinfachten Überblick

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IRRS-Missionen 2008 und 2011 in Deutschland

Auf Einladung der Bundesregierung hat die IAEO eine Überprüfung der Atomaufsicht von Bund und Ländern in Deutschland durchgeführt. Diese zweiteilige Überprüfung bestand aus der IRRS-Mission 2008 und der Folgemission 2011.

Vorbereitung der IRRS-Mission 2008

Als ersten Schritt haben die Unterabteilung RS I "Sicherheit kerntechnischer Einrichtungen" des BMU und die Abteilung 3 "Kernenergieüberwachung, Strahlenschutz" des UM BW auf Basis von 248 Fragen des Leitfadens der IAEO "IRRS Guidelines" eine Selbstbewertung der deutschen atomrechtlichen Aufsicht durchgeführt. Dabei wurden Bereiche in der deutschen Aufsichtspraxis identifiziert, in welchen im Vergleich zu den internationalen Standards Verbesserungen vorgenommen werden könnten. Hierzu wurden durch das BMU in einem zweiten Schritt 20 Aktionen entwickelt und in einem Aktionsplan zusammengestellt. Der Aktionsplan des UM BW enthielt 39 Aktionen. Die Aktionen umfassen unter anderem die Bereiche "Personal und Wissensmanagement", "Weiterentwicklung der Aufsicht", "Aktualisierung von kerntechnischen Regeln" sowie "Weiterentwicklung der Kooperation mit den Bundesländern“. Als dritter Schritt und zur Vorbereitung des internationalen Expertenteams wurden die Antworten des BMU und des UM BW auf den IRRS-Fragenkatalog, die Ergebnisse der Selbstbewertung, die Aktionspläne, eine Zusammenstellung der relevanten Gesetze und Regelungen sowie Unterlagen zur Organisation und Arbeitsweise der Behörden in einer Vorab-Unterlage, dem so genannten Advance Reference Material, ARM (PDF, 3,7 MB) zusammengefasst und an die IAEO übermittelt.

Die Mission 2008

Im September 2008 hat ein Team von 12 internationalen Experten aus 11 Staaten und drei IAEO-Mitarbeitern zwei Wochen lang im BMU und im UM BW geprüft, wie die Behörden die Aufsicht über die Sicherheit der Kernkraftwerke wahrnehmen. Das Expertenteam setzte sich dabei aus hochrangigen Behördenvertretern Großbritanniens, der USA, Spaniens, Finnlands, Koreas, der Tschechischen Republik, Japans, der Niederlande, der Schweiz, Frankreichs und Kanadas zusammen.

Während der Mission führten die internationalen Experten direkte Gespräche mit Vertretern der beiden Behörden durch. Außerdem fanden weitere Gespräche mit Vertretern aus Sachverständigenorganisationen und den Hausleitungen der Behörden statt. Aus diesen Gesprächen und dem ARM erarbeitete das Expertenteam Empfehlungen und hob Praktiken hervor, die im internationalen Vergleich eine "Gute Praxis" darstellen. Alle Empfehlungen wurden aus Anforderungen der IAEO-Sicherheitsstandards abgeleitet.

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Ergebnis der IRRS-Mission 2008

Die Bewertung durch das Expertenteam wurde in einem Bericht festgehalten, der dem BMU und dem UM BW von der IAEO im November 2008 übergeben wurde. Sowohl BMU als auch UM BW haben diesen Bericht auf ihrer Internetseite veröffentlicht. In diesem Bericht hat das internationale Expertenteam gute Bewertungen abgegeben, aber auch Verbesserungspotenziale identifiziert, die die Experten in 13 Empfehlungen und 34 Hinweisen formuliert haben. Die Empfehlungen und Hinweise, die an das BMU gerichtet wurden, waren zum großen Teil bereits in dem vom BMU selbst aufgestellten Aktionsplan enthalten. Nach einer Analyse des Ergebnisberichtes wurden die BMU-Aktionen zum Teil um zusätzliche Punkte erweitert. Dabei kristallisierten sich acht Schwerpunktbereiche heraus, zu denen u. a. die Personalsituation in den Behörden, die Durchführung der Aufsicht, das Thema "kerntechnische Regelsetzung" und insbesondere das Bund-Länder-Verhältnis gehören. Auf dieser Basis waren das BMU und das UM BW mit der Entwicklung und Umsetzung von Maßnahmen zu den Empfehlungen und Hinweisen aus diesem Bericht gefordert. In einer Folgemission haben BMU und UM BW dem internationalen Expertenteam vorgestellt, welche Maßnahmen zur Umsetzung der Empfehlungen und Hinweise getroffen wurden.

Die Folgemission 2011

Vom 4. bis 10. September 2011 fand die Folgemission statt. Dabei wurde die Umsetzung der Empfehlungen und Hinweise von 2008 eingehend untersucht. Ergänzend und auch für die IAEO im Rahmen einer IRRS-Mission erstmalig wurde überprüft, ob und auf welche Weise die deutschen Behörden aus den Ereignissen im Kernkraftwerk Fukushima Daiichi notwendige Konsequenzen für ihre Aufsichtstätigkeit gezogen haben.

Acht hochrangige Mitarbeiter internationaler Atomaufsichtsbehörden und drei IAEO-Mitarbeiter begutachteten eine Woche lang die zuständigen staatlichen Stellen des BMU und des UM BW. Wie schon 2008 interviewten sie Vertreter beider Behörden. Im Unterschied zur Mission 2008 nahmen diesmal auch Vertreter der anderen Bundesländer, in denen Kernkraftwerke betrieben werden, begleitend an der Überprüfung teil.

Als Bewertungsgrundlagen für die Folgemission 2011 wurden analog zu 2008 die durch das BMU und das UM BW erstellten und vorab übermittelten Unterlagen (ARM) und ein spezielles "Fukushima Supplement" (PDF, barrierefrei, 1,1 MB) sowie direkte Gespräche der internationalen Experten mit den nationalen Experten herangezogen. Das ARM zur Folgemission 2011 enthielt einen Fortschrittsbericht der beiden Aufsichtsbehörden, inwieweit die im Jahr 2008 ausgesprochenen Empfehlungen und Hinweise umgesetzt wurden. Die nationalen Entwicklungen im Nachgang zum Unfall im Kernkraftwerk Fukushima Daiichi waren Gegenstand des "Fukushima Supplement". In diesem Zusammenhang sind insbesondere die Überprüfung der deutschen Kernkraftwerke durch die Reaktor-Sicherheitskommission (RSK) sowie der Bericht der Ethikkommission und die 13. Atomgesetz-Novelle zu nennen.

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Internationale Experten bescheinigen ein gutes Ergebnis

Der Bericht der IAEO zur Folgemission bescheinigt den deutschen Aufsichtsbehörden, dass bei der Umsetzung der Empfehlungen und Hinweisen von 2008 große Fortschritte erzielt wurden. So zeigte sich u. a. die Einführung eines IT-gestützten Systems für Wissensmanagement und Zusammenarbeit als sehr große Hilfe, die Kooperation zwischen Bund und Ländern zu verbessern. Im Bericht heißt es hierzu: "Die Verfügbarkeit dieser aktuellen Online-Informationen für alle beteiligten Parteien hat zum gegenseitigen Vertrauen und gemeinsamen Verständnis bei allen Beteiligten beigetragen." (Originalzitat: "The availability of this up-to-date online information to all involved parties has contributed to mutual trust and shared understanding among all stakeholders.") Dabei wurde die Verfügbarkeit vieler, für die Arbeit der staatlichen Stellen wichtiger Arbeitsgrundlagen hervorgehoben: "Der Ansatz umfasst ein breites Spektrum an Informationen auf dem Gebiet der nuklearen Sicherheit, einschließlich technischer Beschreibungen von Kernkraftwerken und Ressourcen für die Ausarbeitung von Rechtsvorschriften sowie für Gesetzgebung und Forschung." (Originalzitat: "The approach contains a broad spectrum of nuclear safety information, including technical descriptions of nuclear power plants and resources for creating legislation, rule making and research.")

Ebenfalls als empfehlenswert wurde die Arbeit der nationalen Lage- und Bewertungszentren von Bund, Ländern und der Gesellschaft für Anlagen- und Reaktorsicherheit (GRS) mbH unmittelbar nach dem Reaktorunfall in Fukushima bezeichnet: "Die schnelle und koordinierte Reaktion auf den Unfall in Fukushima durch Maßnahmen im Rahmen der Krisenmanagementorganisation des BMU und UM BW sind anerkennenswert." (Originalzitat: "The prompt and coordinated incident response activities at BMU and UM BW to the Fukushima accident are commendable.") Dabei wurden die bereits vorhandenen Strukturen zur Lagebewertung und Information der Öffentlichkeit hervorgehoben: "Das Programm zur Überwachung der Umweltradioaktivität und die Berichterstattung gegenüber der Öffentlichkeit und Interessenträgern wurden in vorbildlicher Weise durchgeführt." (Originalzitat: "The environmental radiation monitoring programme and the communication to the public and interested parties were carried out in an exemplary manner.)

Nächste IRRS-Mission in Deutschland für Anfang 2019 geplant

Deutschland ist in Umsetzung europäischer Vorgaben verpflichtet, mindestens alle zehn Jahre eine Selbstbewertung des nationalen Gesetzes-, Vollzugs- und Organisationsrahmens u. a. für die nukleare Sicherheit kerntechnischer Anlagen durchzuführen und zu einer anschließenden Prüfung durch internationale Experten einzuladen. BMUB plant daher gemeinsam mit den Aufsichtsbehörden der Länder die Durchführung einer weiteren IRRS-Mission Anfang 2019.

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Zuletzt geändert: 01.03.2017