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Stand: 19.11.2015

Die Klimakonferenz in Paris

Die Klimakonferenz vom 30. November bis 11. Dezember 2015 in Paris, formell das Treffen der Vertragsstaaten der VN-Klimarahmenkonvention und des Kyoto-Protokolls (COP21 | CMP11) wird vier Schwerpunkte haben:

Die Konferenz wird am 30. November durch Staats- und Regierungschefs eröffnet. Für die Bundesregierung werden Bundeskanzlerin Merkel, Bundesumweltministerin Hendricks und Bundesentwicklungsminister Müller an der Eröffnung teilnehmen. Die Staats- und Regierungschefs sollen für die politisch stark umstrittenen Fragen die Richtung vorgeben. Nach einer Woche technischer Verhandlungen sollen die fachlich zuständigen Minister in der zweiten Woche das Paket schnüren.

Zu den noch nicht gelösten Themen in den Verhandlungen zählen insbesondere:

  • Langfristorientierung: Wie soll die 2-Grad-Obergrenze mit dem Abkommen so übersetzt werden, dass sie für alle Akteure handlungsleitend wirkt?
  • Ambition: Wie wird die Einhaltung der 2-Grad-Obergrenze durch die Ergebnisse von Paris ermöglicht?
  • Differenzierung: Wie berücksichtigt das Paris-Abkommen die veränderte Realität, dass die Emissionen zunehmend aus Ländern stammen, die bisher keine Minderungsverpflichtungen eingehen mussten?
  • Solidarität: Welche Unterstützung sollen Entwicklungsländer bei der Umsetzung ihrer Klimaschutzanstrengungen erhalten? und
  • "Verlusten und Schäden": Wie wird damit umgegangen, dass trotz bisheriger und künftiger Klimaschutzanstrengungen der Klimawandel in einigen Ländern zu nicht zu reparierenden Schäden führt?

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1. Das Pariser Klimaschutzabkommen

Seit der Verabschiedung der Klimarahmenkonvention im Jahr 1992 hat sich die Welt grundlegend verändert. Industrieländer verursachten 1990 rund zwei Drittel der globalen Emissionen, heute noch etwa die Hälfte und 2020 werden Entwicklungsländer rund zwei Drittel der globalen Emissionen verursachen. Das Kyoto-Protokoll, das bisher die Begrenzung von Treibhausgasen regelt, reicht nicht mehr aus. Es kennt rechtlich verbindliche Minderungsverpflichtungen nur für die EU und einige wenige andere Industrieländer, die heute weniger als 15 Prozent der globalen Emissionen repräsentieren.

Zentrales Ergebnis von Paris wird ein Abkommen sein, das ab 2020 wirkt und in dem sich alle Staaten verbindliche Minderungsziele setzen. Seit 2012 wird es von einer Arbeitsgruppe, der Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action (ADP), vorbereitet. Das Pariser Abkommen wird neben der Minderung von Treibhausgasemissionen auch Anpassung an den Klimawandel, finanzielle Unterstützung von Entwicklungsländern, Technologie, Kapazitätsaufbau sowie Transparenz über Klimaschutzmaßnahmen und Unterstützungsleistungen umfassen. Viele besonders vom Klimawandel betroffene Staaten fordern darüber hinaus die Aufnahme von Klimawandel bedingten Verlusten und Schäden in das neue Abkommen.

Eine besondere Herausforderung der Verhandlungen ist es, die richtige Balance zwischen diesen Themen zu finden. In dem für Paris vorliegenden Verhandlungstext sind Optionen für alle Themen enthalten. In Paris gilt es, aus ihnen diejenigen zu vereinbaren, die diese Balance in der Wahrnehmung aller Staaten herstellen.

Deutschland und die EU haben ihre Ziele für das Abkommen in Schlussfolgerungen des Europäischen Rates am 18. September 2015 festgehalten.

Das Pariser Abkommen soll erstens ein klares Signal an die Welt senden, dass die Trendwende hin zu klimafreundlicher und klimarobuster Entwicklung eingeleitet ist. Die 2-Grad-Obergrenze soll hierfür in von einzelnen Akteuren, zum Beispiel Unternehmen, umsetzbare Ziele übersetzt werden. Die von Deutschland präferierte Übersetzung "Dekarbonisierung im Laufe des Jahrhunderts", festgehalten in dem Abschlussdokument des diesjährigen G7-Gipfels in Elmau oder die von der EU präferierte Formulierung "nachhaltige Klimaneutralität" gewinnen in den Verhandlungen mehr und mehr Zustimmung.

Das Anspruchsniveau der INDC reicht noch nicht, um die 2-Grad-Obergrenze sicher einzuhalten. Deshalb soll das Abkommen zweitens dynamisch gestaltet sein, damit die Staatengemeinschaft in regelmäßigen Abständen (alle fünf Jahre) zusammen kommt und überprüft, wo sie bezüglich der Zwei-Grad-Obergrenze steht. Jeder Staat soll seine Beiträge für die nächste Periode im Lichte dieser Information festlegen. Weiter soll festgehalten werden, dass jeder Staat sich in künftigen Perioden mindestens so anspruchsvolle Ziele setzt wie in der laufenden Periode.

Die Vereinbarung zusätzlicher Minderungsmaßnahmen bis 2020 und eine Überprüfung des Anspruchsniveaus der Ziele für 2030 noch vor Inkrafttreten des Pariser Abkommens sollen ebenfalls die Wahrscheinlichkeit erhöhen, die Zwei-Grad-Obergrenze einzuhalten. Um das globale Anspruchsniveau zu bestimmen und auch um nachzuvollziehen, wie weit Staaten bei der Umsetzung ihrer Beiträge gekommen sind, bedarf es in Paris drittens der Vereinbarung eines einheitlichen robusten Transparenzrahmens (Berichterstattung und Überprüfung) sowie Regeln wie Emissionen ermittelt und wie Doppelzählungen vermieden werden.

Ein solcher Rahmen, der zugleich flexibel genug ist, um auch die unterschiedlichen Fähigkeiten der Staaten zu berücksichtigen, steigert das Vertrauen aller, dass sie nicht alleine sind in ihren Bemühungen und hilft das Anspruchsniveau weiter zu steigern. Entwicklungsländer solle gezielt beim Aufbau solcher Fähigkeiten unterstützt werden.

Deutschland setzt sich für ein völkerrechtlich verbindliches Abkommen einschließlich der Ziele der Staaten ein, um den höchstmöglichen Grad an Verbindlichkeit für deren Umsetzung zu erreichen. Was am Ende Teil des Abkommens selber wird und was in begleitenden Entscheidungen festgehalten wird, ist ebenfalls Teil der Balance, die es zu finden gilt.

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2. Klimaschutzbeiträge der Staaten (INDCs)

Alle Staaten sollen vor der Klimakonferenz in Paris ihre beabsichtigten Klimaschutzbeiträge (INDC) vorlegen. Das Verfahren wurde bei der Klimakonferenz in Warschau 2013 beschlossen. Ein Jahr später, bei der Konferenz in Lima, wurde zusätzlich vereinbart, welche Informationen Staaten in den INDCs vorgelegen sollen, damit diese verständlich sind. Bis zum 16. November 2015 lagen nationale Klimaschutzbeiträge aus 162 Vertragsparteien beim UNFCCC-Sekretariat vor (einschließlich EU und ihrer 28 Mitgliedsstaaten).

Diese Länder repräsentieren über 90 Prozent der weltweiten Treibhausgasemissionen. Ausmaß und Umfang dieser gemeinsamen globalen Klimaschutzbemühungen sind bislang einmalig. Sie zeigen den Willen der Staatengemeinschaft mehr für den Klimaschutz zu tun. Gegenüber den Emissionen, mit denen ohne die INDCs in den kommenden Jahrzehnten zu rechnen ist, erbringt die Umsetzung der INDCs eine signifikante Reduktion. Aber dennoch: Die Zwei-Grad-Obergrenze ist damit bei Weitem noch nicht einzuhalten.

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3. Finanzierung und Technologie

Unterstützung bei der Anpassung an die Folgen des bereits stattfindenden Klimawandels, die Verankerung des Themas Schäden und Verluste im Pariser Abkommen, technologische und finanzielle Unterstützung bei Minderung und Anpassung und Kapazitätsaufbau sind die Prioritäten vieler unserer Verhandlungspartner. Deutschland steht klar zu seiner Verantwortung auch in Zukunft, über 2020 hinaus, Klimafinanzierung für die armen und besonders anfälligen Staaten bereitzustellen.

In Paris geht es aber auch darum, Klimafinanzierung so im neuen Abkommen zu verankern, dass die Minderungs- und Anpassungsambitionen dynamisch gesteigert und die Rahmenbedingungen für eine globale Transformation geschaffen werden. Dafür ist das Mitwirken aller Staaten erforderlich. Denn ein Umlenken der globalen Investitionsströme von "braune" in "grüne" Investitionen kann nur gelingen, wenn die nationalen und internationalen Voraussetzungen geschaffen werden und alle Staaten hierzu aktiv beitragen. Paris wird daher auch anspruchsvolle Vereinbarungen zu Klimafinanzierung liefern müssen.

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4. Die LIMA Paris Aktion Agenda

Das Abkommen soll begleitet werden durch ganz konkrete Ankündigungen von ambitionierten Maßnahmen, die vor 2020 greifen, wenn das neue Abkommen in Kraft trifft. Ohne Sofortmaßnahmen werden wir auch nach 2020 keinen mit der Zwei-Grad-Obergrenze kompatiblen Emissionspfad beschreiten können. Was auf nationaler Ebene schon funktioniert, soll gezeigt und verstärkt werden. Dazu hat die französische COP-Präsidentschaft die LIMA-PARIS-Aktion-Agenda initiiert mit einem Feuerwerk an neuen Klimaschutzinitiativen.

Während der Klimakonferenz sind Thementage geplant zu Minderungsinitiativen zum Beispiel in den Bereichen Gebäude, Transport und Landwirtschaft. Erneuerbare Energien, Energieeffizienz und Waldschutz stehen ebenfalls auf der Tagesordnung. Darüber hinaus werden Städte, Unternehmen und andere nichtstaatliche Akteurinnen und Akteure zeigen, was sie zum Klimaschutz leisten. Der 5. Dezember ist der sogenannte "Action Day". Hier werden hochrangige Politikvertreterinnen und -vertreter besonders transformative Initiativen präsentieren und mit einem gemeinsamen Statement das entscheidende Signal setzen: Wir dürfen nicht mehr länger warten! Klimaschutz ab jetzt!

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Chronologie des internationalen Klimaschutzes

Verhandlungen über ein Klimaschutzabkommen post-2012

Die Staatengemeinschaft hatte zunächst über das Klimaschutzregime für die Zeit nach 2012 auf der Grundlage des beim Klimagipfel auf Bali 2007 beschlossenen "Bali Aktions-Plans" in den Jahren 2008 und 2009 in zahlreichen Runden verhandelt. Seinerzeit war es das Ziel Deutschlands und der EU, für die Zeit nach der ersten Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls ein für alle Länder verbindliches Abkommen zu beschließen. Die Gespräche dazu fanden in zwei unterschiedlichen Arbeitsgruppen statt: Eine Arbeitsgruppe unter dem Kyoto-Protokoll (AWG-KP) verhandelte über die künftigen Minderungsverpflichtungen von Kyoto-Industrieländern; in der Arbeitsgruppe unter der Klimarahmenkonvention (AWG-LCA) haben die Staaten unter anderem über Minderungsbeiträge aller Staaten – einschließlich der USA und aller wichtigen Schwellenländer – verhandelt.

Klimax, aber kein Durchbruch auf der Klimakonferenz in Kopenhagen 2009

End- und Gipfelpunkt der Verhandlungen über das Klimaschutzregime für die Zeit nach 2012 sollte nach dem in Bali beschlossenen Zeitplan die Klimakonferenz in Kopenhagen im Dezember 2009 sein. Nach schwierigen Verhandlungen endete die Konferenz jedoch lediglich mit einer politischen Vereinbarung ("Copenhagen Accord"), die einige Kernelemente zur zukünftigen Klimaschutzpolitik enthält. Sie war aber rechtlich nicht verbindlich und die Vertragsstaatenkonferenz hatten sie offiziell nur zur Kenntnis genommen.

Das Ziel von Deutschland und der EU – ein neues umfassendes und rechtlich verbindliches Klimaschutzabkommen für die Zeit nach 2012 – war damit nicht erreicht. Dennoch war es ein erster Schritt in die richtige Richtung. Bis heute haben über 141 Staaten (einschließlich der EU-Mitgliedstaaten) ihre formale Unterstützung für die Kopenhagen-Vereinbarung bekundet. Zahlreiche Industrie- und Entwicklungsländer haben zudem konkrete Klimaschutzziele und -maßnahmen für 2020 vorgelegt. Faktisch hat die folgende Klimakonferenz von Cancún (siehe unten) die Kopenhagen-Vereinbarung wieder in den offiziellen UNFCCC-Kontext zurückgeführt.

In Kopenhagen haben die Staaten dann beschlossen, die Verhandlungen in den beiden parallel laufenden Arbeitsgruppen bis zur Klimakonferenz in Cancún Ende 2010 fortzuführen.

Vereinte Nationen stellen Handlungsfähigkeit unter Beweis: Klimakonferenz in Cancún 2010

Vom 29. November bis zum 10. Dezember 2010 fand die Weltklimakonferenz in Cancún (Mexiko) statt. Trotz schwieriger Verhandlungen konnte die Staatengemeinschaft am Ende der zwei Sitzungswochen ein Paket von Entscheidungen verabschieden. Mit diesen Entscheidungen werden die Inhalte des "Copenhagen Accords" in Entscheidungen der Vereinten Nationen verankert, sie gehen sogar teilweise darüber hinaus. Zum ersten Mal wird in einer Entscheidung der UN die 2-Grad-Obergrenze anerkannt. Die "Cancún Agreements" halten die Minderungszusagen von Industrie-, Schwellen- und Entwicklungsländern fest. Außerdem definieren sie ein Arbeitsprogramm, mit dem Berichterstattung und Überprüfung von Minderungsmaßnahmen in Industrie-, Schwellen- und Entwicklungsländern und damit die Transparenz erhöht werden wird. Die Weltgemeinschaft hat in Cancún einen neuen Klimafonds ("Green Climate Fund") eingerichtet. Außerdem haben die Staaten Strukturen beschlossen, mit denen Schwellen- und Entwicklungsländer bei der Anpassung an die Folgen des Klimawandels, beim Waldschutz und beim Einsatz klimafreundlicher Technologien unterstützt werden. Die Weltgemeinschaft hat in Cancún unter mexikanischer Führung ihre Handlungsfähigkeit in der internationalen Klimapolitik bewiesen. Die hoch politische Frage, welche rechtliche Form ein künftiges Klimaübereinkommen annehmen soll und welche Rolle darin eine zweite Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls spielen wird, konnte in Cancún noch nicht beantwortet werden.

Der internationale Durchbruch in Durban 2011

Bei den Klimaverhandlungen 2011 in Durban (Südafrika) gelang mit dem sogenannten "Durban-Paket" ein Wendepunkt in der internationalen Klimapolitik.

Denn die Weltgemeinschaft verständigte sich darauf, dass zukünftig alle Staaten – also Industrie-, Schwellen- und Entwicklungsländer – entweder in einem Protokoll, durch ein Rechtsinstrument oder durch ein einmütiges Ergebnis mit Rechtskraft zur Treibhausgasminderung verpflichtet werden sollen. Eine neu gegründete Arbeitsgruppe zur Durban Plattform (ADP) koordiniert diese Verhandlungen, an deren Ende spätestens im Jahr 2015 das Rechtsabkommen stehen soll. Dessen Inkrafttreten ist spätestens ab 2020 vorgesehen ist.

Die Gründung der ADP beendet die bisherige Aufteilung der Welt, in der Industrieländer zu Minderung verpflichtet waren und das Engagement der Schwellen- und Entwicklungsländer auf freiwillige Maßnahmen beschränkt war. Für die Zeit bis zum Inkrafttreten des künftigen Abkommens im Jahr 2020 soll darüber hinaus unter der ADP ein Arbeitsprogramm entstehen, um das weltweite Ambitionsniveau bei der Treibhausgasminderung anzuheben.

Außerdem haben die Staaten in Durban beschlossen, dass es ab dem 1. Januar 2013 eine zweite Verpflichtungsperiode unter dem Kyoto-Protokoll geben wird. Ungelöste Fragen, wie zum Beispiel die Länge der 2. Verpflichtungsperiode sollten bei der folgenden Konferenz in Doha beantwortet werden.

Zudem haben die Staaten die Beschlüsse von Cancún zum "Grünen Klimafonds" in die Tat umgesetzt. Der "Grüne Klimafonds" dient der finanziellen und beratenden Unterstützung von Entwicklungsländern bei der Minderung von Treibhausgasemissionen und hilft bei der Anpassung an die nachteiligen Auswirkungen des Klimawandels, von denen die Entwicklungsländer oftmals besonders betroffen sind. Die Staatengemeinschaft hat vereinbart, dass grundsätzlich ab dem Jahr 2020 100 Milliarden US-Dollar in den internationalen Klimaschutz fließen sollen. Die Bundesrepublik Deutschland bewarb sich um den Sitz des "Grüne Klimafonds" in Bonn, im Oktober 2012 hat jedoch Südkorea die Ausschreibung gewonnen (Incheon City).

Klimagipfel in Doha 2012: kurzfristige Lösung und langfristige Perspektive

Bei den UN-Klimaverhandlungen 2012 in Doha (Katar) gelang es, nach längerem Ringen doch noch eine kurzfristige Lösung für akute Probleme zu finden und den Weg für langfristige internationale Klimapolitik zu ebnen.

Die Vertragsstaaten des Kyoto-Protokolls konnten sich darauf einigen, das Abkommen um eine zweite Verpflichtungsperiode von 2013 bis 2020 zu verlängern. Es wurde sichergestellt, dass die Regeln des Kyoto-Protokolls noch in der Übergangsphase bis zum neuen rechtsverbindlichen Abkommen, das im Jahr 2020 in Kraft treten soll, Geltung behalten. Sie sollen nach Vorstellung Deutschlands und der EU als eine der Grundlage für das neue Abkommen dienen. Die an der zweiten Verpflichtungsperiode beteiligten Staaten sind zwar nur für weniger als 15 Prozent der weltweiten Treibhausgasemissionen verantwortlich.

Dennoch zeigte dieser Beschluss, dass es eine Gruppe von Staaten gibt, die bereit sind auch auf dem internationalen Parkett des Klimaschutzes voranzugehen. Außerdem hat der Klimagipfel den Zeitplan für die Verhandlungen des neuen Abkommens mit wesentlichen Meilensteinen präzisiert.

Deutschland treibt Klimaverhandlungen voran - der vierte "Petersberger Klimadialog"

Bundesumweltminister Peter Altmaier und sein polnischer Amtskollege Marcin Korolec hielten vom 5. bis 7. Mai 2013 gemeinsam mit rund 35 Ministerkollegen aus allen Weltregionen den vierten Petersberger Klimadialog ab.

Der Dialog diente der informellen Diskussion zentraler Themen des internationalen Klimaschutzes. Er sollte die UN-Klimaverhandlungen begleiten, um dem politischen Prozess des internationalen Klimaschutzes mehr Dynamik zu verleihen. Unter dem Titel "Shaping the Future" tauschten sich die Minister in Vorbereitung der nächsten VN-Klimakonferenz in Warschau aus. Ein zentrales Thema war die Gestaltung eines neuen Klimaabkommens, das ab dem Jahr 2020 für alle Staaten gelten soll. Hauptstreitpunkt ist die Frage, wie in diesem Abkommen Minderungsverpflichtungen festgelegt werden und wer wie viel beiträgt.

Der Petersberger Klimadialog war, wie auch die vorhergegangene Verhandlungsrunde in Bonn, geprägt von der Diskussion, wie Forderungen nach national festgelegten Verpflichtungen ("bottom-up") mit wissenschaftsbasierten, an der 2-Grad-Obergrenze orientierten Anforderungen in Einklang gebracht werden können ("top-down").

Es bestand Einigkeit, dass auch vor Verabschiedung des neuen Abkommens mehr Klimaschutz nötig ist, um die 2-Grad-Obergrenze einhalten zu können. Zahlreiche Staaten, unter anderem Großbritannien, China und Südkorea betonten die positiven Nebeneffekte von mehr Klimaschutz wie zum Beispiel saubere Luft, Innovationsförderung, mehr Jobs et cetera. Einige Staaten stellten ihre positiven Erfahrungen mit der Entwicklung langfristiger, gesamtwirtschaftlicher Klimaschutzstrategien dar.

Ferner bot das Thema der verstärkten Einbindung des Privatsektors für das Erreichen von Emissionsminderung Anlass zu einem regen Austausch. Damit die Privatwirtschaft mehr zum Klimaschutz beitragen könne, seien klare, langfristige Politiksignale wichtig, konstatierten viele Minister. Aber ohne öffentlichen Druck seien solche Politiksignale nicht durchsetzbar – viele Minister bekräftigten daher, wie wichtig eine bessere Kommunikation mit der breiten Öffentlichkeit sei.

Die internationalen Klimaschutzverhandlungen im Jahr 2013

Die nächste UN-Klimakonferenz, die Ende 2013 in Warschau (Polen) stattfand, wurde ein weiterer wichtiger Zwischenschritt auf dem Weg zum Beschluss eines neuen Abkommens im Jahre 2015. Das Treffen in der polnischen Hauptstadt sollte genutzt werden, um den Rahmen und die Reichweite eines neuen Abkommens abzustecken.

Das Ziel der Bundesregierung und der EU für den weiteren internationalen Klimaschutzprozess blieb dabei unverändert: der Abschluss eines umfassenden rechtsverbindlichen Klimaschutzabkommens, das den Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf 2-Grad-Celsius gegenüber vorindustriellem Niveau begrenzt.

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