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Stand: 16.05.2013

Weiterentwicklung des internationalen Klimaschutzes – auf dem Weg zu einem Klimaabkommen für das 21. Jahrhundert

Das Kyoto-Protokoll unter der UN-Klimarahmenkonvention (UNFCCC) ist das bisher wichtigste Instrument in der internationalen Klimapolitik. Die Industrieländer verpflichteten sich mit dem Kyoto-Protokoll zu Emissionsreduktionen für den Zeitraum von 2008 bis 2012 (die sogenannte "erste Verpflichtungsperiode"). Auf der Klimakonferenz 2012 in Doha (Katar) hat die Staatengemeinschaft eine Verlängerung des Protokolls bis 2020 beschlossen ("zweite Verpflichtungsperiode"). Damit gehen die EU und einige weitere Industrieländer, unter anderem Australien, Norwegen und die Schweiz weitere Minderungsverpflichtungen ein.

Auch im Hinblick auf die Emissionsminderungen, die notwendig sind um die 2°C-Obergrenze nicht zu überschreiten, ist das Kyoto-Protokoll nur ein erster Schritt auf einem langen Weg: So müssen nach den Berechnungen des Weltklimarates IPCC bis 2050 die Industrieländer ihre Treibhausgasemissionen um 80 bis 95 Prozent gegenüber 1990 reduzieren. Die Minderungen während der ersten Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokoll sorgen dabei nur für die ersten 5 Prozent und auch für die zweite Verpflichtungsperiode reichen die Ziele noch nicht aus, um einen Weg einzuschlagen, der die Einhaltung der 2°C-Obergrenze gewährleiste. Zumal viele Industrieländer keine Verpflichtungen in der zweiten Verpflichtungsperiode eingegangen sind.

Nicht nur die USA als größter Emittent unter den Industrieländern haben keine bindenden Emissionsminderungsverpflichtungen – denn sie haben das Kyoto-Protokoll bis heute nicht ratifiziert – sondern auch die großen Schwellenländer, deren Emissionen kontinuierlich stark ansteigen (China hat im Jahr 2009 die USA als weltweit größten Emittenten abgelöst), haben bislang keine verbindlichen Emissionsminderungspflichten übernommen.

Ein neues umfassendes Klimaabkommen mit Rechtskraft soll nach den Beschlüssen der UN-Klimakonferenz 2011 in Durban (Südafrika) bis 2015 ausgehandelt werden und soll ab 2020 für alle Staaten verbindlich gelten. Diesem Beschluss gingen jahrelange internationale Klimaverhandlungen voraus.

Verhandlungen über ein Klimaschutzabkommen post-2012

Die Staatengemeinschaft hatte zunächst über das Klimaschutzregime für die Zeit nach 2012 auf der Grundlage des beim Klimagipfel auf Bali 2007 beschlossenen "Bali Aktions-Plans" in den Jahren 2008 und 2009 in zahlreichen Runden verhandelt. Seinerzeit war es das Ziel Deutschlands und der EU, für die Zeit nach der ersten Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls ein für alle Länder verbindliches Abkommen zu beschließen. Die Gespräche dazu fanden in zwei unterschiedlichen Arbeitsgruppen statt: Eine Arbeitsgruppe unter dem Kyoto-Protokoll (AWG-KP) verhandelte über die künftigen Minderungsverpflichtungen von Kyoto-Industrieländern; in der Arbeitsgruppe unter der Klimarahmenkonvention (AWG-LCA) haben die Staaten u. a. über Minderungsbeiträge aller Staaten - einschließlich der USA und aller wichtigen Schwellenländer - verhandelt.

Klimax, aber kein Durchbruch auf der Klimakonferenz in Kopenhagen 2009

End- und Gipfelpunkt der Verhandlungen über das Klimaschutzregime für die Zeit nach 2012 sollte nach dem in Bali beschlossenen Zeitplan die Klimakonferenz in Kopenhagen im Dezember 2009 sein. Nach schwierigen Verhandlungen endete die Konferenz jedoch lediglich mit einer politischen Vereinbarung ("Copenhagen Accord"), die einige Kernelemente zur zukünftigen Klimaschutzpolitik enthält. Sie war aber rechtlich nicht verbindlich und die Vertragsstaatenkonferenz hatten sie offiziell nur zur Kenntnis genommen.

Das Ziel von Deutschland und der EU - ein neues umfassendes und rechtlich verbindliches Klimaschutzabkommen für die Zeit nach 2012 – war damit nicht erreicht. Dennoch war es ein erster Schritt in die richtige Richtung. Bis heute haben über 141 Staaten (einschließlich der EU-Mitgliedstaaten) ihre formale Unterstützung für die Kopenhagen-Vereinbarung bekundet. Zahlreiche Industrie- und Entwicklungsländer haben zudem konkrete Klimaschutzziele und -Maßnahmen für 2020 vorgelegt. Faktisch hat die folgende Klimakonferenz von Cancún (siehe unten) die Kopenhagen-Vereinbarung wieder in den offiziellen UNFCCC-Kontext zurückgeführt.

In Kopenhagen haben die Staaten dann beschlossen, die Verhandlungen in den beiden parallel laufenden Arbeitsgruppen bis zur Klimakonferenz in Cancún Ende 2010 fortzuführen.

Vereinte Nationen stellen Handlungsfähigkeit unter Beweis:
Klimakonferenz in Cancún 2010

Vom 29. November bis zum 10. Dezember 2010 fand die Weltklimakonferenz in Cancún (Mexiko) statt. Trotz schwieriger Verhandlungen konnte die Staatengemeinschaft am Ende der zwei Sitzungswochen ein Paket von Entscheidungen verabschieden. Mit diesen Entscheidungen werden die Inhalte des "Copenhagen Accords" in Entscheidungen der Vereinten Nationen verankert, sie gehen sogar teilweise darüber hinaus. Zum ersten Mal wird in einer Entscheidung der UN die 2-Grad Obergrenze anerkannt. Die "Cancún Agreements" halten die Minderungszusagen von Industrie-, Schwellen- und Entwicklungsländern fest. Außerdem definieren sie ein Arbeitsprogramm, mit dem Berichterstattung und Überprüfung von Minderungsmaßnahmen in Industrie-, Schwellen- und Entwicklungsländern und damit die Transparenz erhöht werden wird. Die Weltgemeinschaft hat in Cancún einen neuen Klimafonds ("Green Climate Fund") eingerichtet. Außerdem haben die Staaten Strukturen beschlossen, mit denen Schwellen- und Entwicklungsländer bei der Anpassung an die Folgen des Klimawandels, beim Waldschutz und beim Einsatz klimafreundlicher Technologien unterstützt werden. Die Weltgemeinschaft hat in Cancún unter mexikanischer Führung ihre Handlungsfähigkeit in der internationalen Klimapolitik bewiesen. Die hoch politische Frage, welche rechtliche Form ein künftiges Klimaübereinkommen annehmen soll und welche Rolle darin eine zweite Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls spielen wird, konnte in Cancún noch nicht beantwortet werden.

Der internationale Durchbruch in Durban 2011

Bei den Klimaverhandlungen 2011 in Durban (Südafrika) gelang mit dem sogenannten "Durban-Paket" ein Wendepunkt in der internationalen Klimapolitik.

Denn die Weltgemeinschaft verständigte sich darauf, dass zukünftig alle Staaten – also Industrie-, Schwellen- und Entwicklungsländer – entweder in einem Protokoll, durch ein Rechtsinstrument oder durch ein einmütiges Ergebnis mit Rechtskraft zur Treibhausgasminderung verpflichtet werden sollen. Eine neu gegründete Arbeitsgruppe zur Durban Plattform (ADP) koordiniert diese Verhandlungen, an deren Ende spätestens im Jahr 2015 das Rechtsabkommen stehen soll. Dessen Inkrafttreten ist spätestens ab 2020 vorgesehen ist. Die Gründung der ADP beendet die bisherige Aufteilung der Welt, in der Industrieländer zu Minderung verpflichtet waren und das Engagement der Schwellen- und Entwicklungsländer auf freiwillige Maßnahmen beschränkt war. Für die Zeit bis zum Inkrafttreten des künftigen Abkommens im Jahr 2020 soll darüber hinaus unter der ADP ein Arbeitsprogramm entstehen, um das weltweite Ambitionsniveau bei der Treibhausgasminderung anzuheben.

Außerdem haben die Staaten in Durban beschlossen, dass es ab dem 01. Januar 2013 eine zweite Verpflichtungsperiode unter dem Kyoto-Protokoll geben wird. Ungelöste Fragen, wie z.B. die Länge der 2. Verpflichtungsperiode sollten bei der folgenden Konferenz in Doha beantwortet werden (siehe unten).

Zudem haben die Staaten die Beschlüsse von Cancún zum "Grünen Klimafonds" in die Tat umgesetzt. Der "Grüne Klimafonds" dient der finanziellen und beratenden Unterstützung von Entwicklungsländern bei der Minderung von Treibhausgasemissionen und hilft bei der Anpassung an die nachteiligen Auswirkungen des Klimawandels, von denen die Entwicklungsländer oftmals besonders betroffen sind. Die Staatengemeinschaft hat vereinbart, dass grundsätzlich ab dem Jahr 2020 100 Milliarden US-Dollar in den internationalen Klimaschutz fließen sollen. Die Bundesrepublik Deutschland bewarb sich um den Sitz des "Grüne Klimafonds" in Bonn, im Oktober 2012 hat jedoch Südkorea die Ausschreibung gewonnen (Incheon City).

Klimagipfel in Doha 2012: kurzfristige Lösung und langfristige Perspektive

Bei den UN-Klimaverhandlungen 2012 in Doha (Katar) gelang es, nach längerem Ringen doch noch eine kurzfristige Lösung für akute Probleme zu finden und den Weg für langfristige internationale Klimapolitik zu ebnen.
Die Vertragsstaaten des Kyoto-Protokolls konnten sich darauf einigen, das Abkommen um eine zweite Verpflichtungsperiode von 2013 bis 2020 zu verlängern. Es wurde sichergestellt, dass die Regeln des Kyoto-Protokolls noch in der Übergangsphase bis zum neuen rechtsverbindlichen Abkommen, das im Jahr 2020 in Kraft treten soll, Geltung behalten. Sie sollen nach Vorstellung Deutschlands und der EU als eine der Grundlage für das neue Abkommen dienen. Die an der zweiten Verpflichtungsperiode beteiligten Staaten sind zwar nur für weniger als 15% der weltweiten Treibhausgasemissionen verantwortlich. Dennoch zeigte dieser Beschluss, dass es eine Gruppe von Staaten gibt, die bereit sind auch auf dem internationalen Parkett des Klimaschutzes voranzugehen.

Außerdem hat der Klimagipfel den Zeitplan für die Verhandlungen des neuen Abkommens mit wesentlichen Meilensteinen präzisiert.

Deutschland treibt Klimaverhandlungen voran - der vierte "Petersberger Klimadialog"

Bundesumweltminister Peter Altmaier und sein polnischer Amtskollege Marcin Korolec hielten vom 5. bis 7. Mai 2013 gemeinsam mit rund 35 Ministerkollegen aus allen Weltregionen den vierten Petersberger Klimadialog ab. Der Dialog dient der informellen Diskussion zentraler Themen des internationalen Klimaschutzes. Er soll die UN-Klimaverhandlungen begleiten, um dem politischen Prozess des internationalen Klimaschutzes mehr Dynamik zu verleihen. Unter dem Titel "Shaping the Future" tauschten sich die Minister in Vorbereitung der nächsten VN-Klimakonferenz in Warschau aus. Ein zentrales Thema war die Gestaltung eines neuen Klimaabkommens, das ab dem Jahr 2020 für alle Staaten gelten soll. Hauptstreitpunkt ist die Frage, wie in diesem Abkommen Minderungsverpflichtungen festgelegt werden und wer wie viel beiträgt. Der Petersberger Klimadialog war, wie auch die vorhergegangene Verhandlungsrunde in Bonn, geprägt von der Diskussion, wie Forderungen nach national festgelegten Verpflichtungen ("bottom-up") mit wissenschaftsbasierten, an der 2°C-Obergrenze orientierten Anforderungen in Einklang gebracht werden können ("top-down").

Es bestand Einigkeit, dass auch vor Verabschiedung des neuen Abkommens mehr Klimaschutz nötig ist, um die 2°C-Obergrenze einhalten zu können. Zahlreiche Staaten, unter anderem Großbritannien, China und Südkorea betonten die positiven Nebeneffekte von mehr Klimaschutz wie zum Beispiel saubere Luft, Innovationsförderung, mehr Jobs etc. Einige Staaten stellten ihre positiven Erfahrungen mit der Entwicklung langfristiger, gesamtwirtschaftlicher Klimaschutzstrategien dar.

Ferner bot das Thema der verstärkten Einbindung des Privatsektors für das Erreichen von Emissionsminderung Anlass zu einem regen Austausch. Damit die Privatwirtschaft mehr zum Klimaschutz beitragen könne, seien klare, langfristige Politiksignale wichtig, konstatierten viele Minister. Aber ohne öffentlichen Druck seien solche Politiksignale nicht durchsetzbar – viele Minister bekräftigten daher, wie wichtig eine bessere Kommunikation mit der breiten Öffentlichkeit sei.

Ausblick - Die internationalen Klimaschutzverhandlungen im Jahr 2013

Die nächste UN-Klimakonferenz, die Ende 2013 in Warschau (Polen) stattfindet, wird ein weiterer wichtiger Zwischenschritt auf dem Weg zum Beschluss eines neuen Abkommens im Jahre 2015 sein. Das Treffen in der polnischen Hauptstadt kann genutzt werden, um den Rahmen und die Reichweite eines neuen Abkommens abzustecken.

Das Ziel der Bundesregierung und der EU für den weiteren internationalen Klimaschutzprozess bleibt dabei unverändert: der Abschluss eines umfassenden rechtsverbindlichen Klimaschutzabkommens, das den Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf 2 Grad Celsius gegenüber vorindustriellem Niveau begrenzt.

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