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Kyoto-Protokoll

Das Kyoto-Protokoll gilt als Meilenstein in der internationalen Klimapolitik. Es wurde auf der dritten Vertragsstaatenkonferenz der Klimarahmenkonvention in Kyoto 1997 (COP 3) verabschiedet und enthielt erstmals rechtsverbindliche Begrenzungs- und Reduzierungsverpflichtungen für die Industrieländer. Mittlerweile haben 191 Staaten das Protokoll ratifiziert, darunter alle EU-Mitgliedstaaten sowie wichtige Schwellenländer wie Brasilien, China, Indien und Südafrika. Die USA haben das Kyoto-Protokoll bis heute nicht ratifiziert. Kanada ist im Jahr 2013 ausgetreten.

Verhandlungsprozess und Ratifizierung

Große Kongresshalle mit Konferenzteilnehmern an Tischen.

Damit das Kyoto-Protokoll völkerrechtlich wirksam werden konnte, mussten mindestens 55 Staaten der Klimarahmenkonvention, die zusammen mindestens 55 Prozent der gesamten CO2-Emissionen der Industrieländer aus dem Jahr 1990 verursachten, das Protokoll ratifizieren. Mit der Ratifizierung durch Russland, das für rund 16 Prozent der CO2-Emissionen der Industrieländer in 1990 verantwortlich war, konnte das Kyoto-Protokoll 2005 in Kraft treten.

Konkrete Details zur Umsetzung des Protokolls legte die Klimakonferenz in Kyoto 1997 nicht fest. Diese wurden in den nachfolgenden Klimakonferenzen geklärt. Eine zentrale Rolle kam in diesem Kontext der Konferenz in Marrakesch 2001 (COP 7) zu: In den sogenannten "Marrakesh Accords" wurden unter anderem Detail-Regelungen zur Nutzung der Kyoto-Mechanismen, zur Anrechenbarkeit von Senken sowie zur Förderung des Klimaschutzes in den Entwicklungsländern beschlossen.

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Inhalte

Blick durch grünes Blätterwerk in die Kronen mehrerer Laubbäume, dahinter blauer Himmel und eine diffus strahlende Sonne.

Senken

Das Kyoto-Protokoll erlaubt es, bis zu einem gewissen Maße forstwirtschaftliche Aktivitäten in die CO2-Bilanzierung mit einzubeziehen. Der Hintergrund dabei ist der, dass Wälder neben Böden und Meeren bedeutende natürliche Speicher von Kohlenstoff darstellen. Aufforstung und ähnliche Maßnahmen können deshalb einen Beitrag zum Klimaschutz leisten.

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Kyoto-Mechanismen

Rauchende Fabrikschornsteine

Im Kyoto-Protokoll gibt es drei Mechanismen, die Industrieländern dabei helfen sollen, ihre in Kyoto vereinbarten Emissionsreduktionsziele zu erreichen, indem sie die Kosten der Reduktion senken können. Die sogenannten "Kyoto-Mechanismen" oder "Flexible Mechanismen" erlauben es den Industrieländern, einen Teil ihrer Reduktionsverpflichtungen im Ausland zu erbringen.

Verpflichtungsperioden

Stift auf einem beschriebenen Blatt

1. Verpflichtungsperiode (2008-2012)

In der ersten Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls (2008-2012) verpflichteten sich die im Annex B des Protokolls verzeichneten Industriestaaten, ihre Treibhausgasemissionen insgesamt um mindestens fünf Prozent gegenüber den Emissionen des Jahres 1990 zu senken. Die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten verpflichteten sich in diesem Zeitraum zu einer Reduzierung ihrer Emissionen um insgesamt acht Prozent gegenüber 1990. Im Rahmen des EU-internen Lastenverteilungsverfahrens wurde dieses Gesamtziel individuell auf die damals noch 15 EU-Mitgliedstaaten aufgeteilt, wobei Deutschland sich dazu verpflichtete, insgesamt 21 Prozent weniger Treibhausgase zu emittieren. Laut Berechnungen der Europäischen Umweltagentur sind die Gesamtemissionen in den damals 15 EU-Ländern im Zeitraum 2008-2012 um durchschnittlich 12,2 Prozent gegenüber dem Jahr 1990 zurückgegangen. Damit hat die EU ihr 8-Prozent-Ziel deutlich übertroffen. Auch Deutschland konnte sein Ziel übererfüllen. Im Durchschnitt der Jahre 2008-2012 hat die Bundesrepublik ihre Emissionen um 23,6 Prozent gegenüber 1990 reduziert.

Weltweit zeigt der Emissionstrend jedoch in eine andere Richtung: Bis 2010 ist der globale Treibhausgasausstoß um rund 29 Prozent gegenüber 1990 angestiegen. Dafür verantwortlich sind neben einigen Industrieländern insbesondere sich rasch entwickelnde Schwellenländer wie China und Indien, denen es zunehmend schwerer fällt, den CO2-Ausstoß ihrer boomenden Wirtschaften in den Griff zu bekommen. 

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2. Verpflichtungsperiode (2013-2020)

Nach mehrjährigen Verhandlungsrunden einigten sich die Vertragsstaaten auf der Klimakonferenz in Doha, Katar (COP 18/CMP 8) auf eine Verlängerung des Kyoto-Protokolls bis 2020. In diesem Rahmen verpflichteten sich die Annex B-Länder dazu, ihre Emissionen bis 2020 um insgesamt 18 Prozent gegenüber 1990 zu reduzieren. Die Europäische Union hat sich zu einer Verringerung von 20 Prozent verpflichtet. Ab 2020 soll dann ein internationales Klimaabkommen in Kraft treten, das für alle Länder rechtsverbindliche Emissionsreduzierungen enthält. 

Die wichtigsten Änderungen auf einem Blick:

  • Da die für die zweite Verpflichtungsperiode vereinbarten Emissionsreduktionsziele unbestritten unzureichend sind, wurde ein "Ambitionsmechanismus" vereinbart, der es erlaubt, die Emissionsziele während der Verpflichtungsperiode zu verschärfen, ohne das langwierige Vertragsänderungsverfahren zu durchlaufen. Ein Industrieland kann eine Verschärfung seines eigenen Ziels vorschlagen und dieses tritt automatisch nach Annahme durch die Vertragsstaatenkonferenz in Kraft.
  • Durch eine Änderung des Artikels 3.7 Kyoto-Protokoll wird darüber hinaus sichergestellt, dass die Generierung von neuem Überschuss an Emissionszertifikaten in der zweiten Verpflichtungsperiode verringert wird. So werden Emissionszertifikate automatisch gelöscht, falls das Emissionsbudget der zweiten Verpflichtungsperiode die durchschnittlichen Emissionen aus den ersten drei Jahren der ersten Verpflichtungsperiode (2008-2010) multipliziert mit acht übersteigt. 
  • Zudem werden überschüssige Emissionszertifikate aus der ersten Verpflichtungsperiode in eine sogenannte "Previous Period Surplus Reserve" (PPSR) überführt, aus der sich die Annex B-Staaten nur bedienen können, falls sie ihr Ziel aus der zweiten Verpflichtungsperiode verfehlen. Damit soll sicher gestellt werden,  dass am Ende der zweiten Verpflichtungsperiode die überschüssigen Emissionszertifikate aus der ersten Verpflichtungsperiode nicht automatisch in eine (allerdings sehr unwahrscheinliche) dritte Verpflichtungsperiode oder in ein Folgeabkommen übergehen.
  • Neuseeland, Japan und Russland haben entschieden, an der zweiten Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls nicht mehr teilzunehmen. Damit belaufen sich die CO2-Emissionen der Teilnehmerstaaten auf nicht einmal 15 Prozent der globalen Emissionen.

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Verpflichtungen

Mit der Ratifizierung des Kyoto-Protokolls verpflichteten sich die Industriestaaten verbindlich dazu, ihre Emissionen der sechs wichtigsten Treibhausgase - darunter Kohlendioxid (CO2), Methan (CH4) und Lachgas (N2O) - im Zeitraum von 2008 bis 2012 um insgesamt mindestens fünf Prozent gegenüber den Emissionen von 1990 zu senken. Dazu sah das Protokoll individuelle Vorgaben für die einzelnen Länder vor. Zur Zielerreichung standen den Staaten neben dem Einsparen von eigenen Emissionen verschiedene flexible Instrumente zur Verfügung: die sogenannten Kyoto-Mechanismen.

Emissionshandel

Das bekannteste der drei Instrumente ist der Emissionshandel. Er erlaubt es Industrieländern, untereinander mit Emissionsrechten zu handeln. Das funktioniert folgendermaßen: Jedes Land bekommt eine bestimmte Menge an Emissionsrechten zugeteilt. Die Menge der Emissionsrechte pro Land ist so festgelegt, dass ein Land dann seine Emissionsrechte ausschöpft, wenn es sein in Kyoto festgesetztes nationales Emissionsreduktionsziel genau erfüllt. Reduziert ein Land mehr als im Kyoto-Protokoll festgelegt, kann es überschüssige Emissionsrechte in Form von Lizenzen an ein anderes Land verkaufen. Ein Land, das es nicht schafft, seine Emissionen gemäß seinen Kyoto-Zielen zu reduzieren, kann diese Emissionsrechte kaufen und diese als eigene Emissionsreduktion gutschreiben. Die Lizenzen werden international meistbietend verkauft - den Preis bestimmt also der Markt.

Diese Regelung hat jedoch auch einen Haken: wenn es ein sehr großes Angebot an Emissionsrechten gibt, ist der Preis sehr niedrig. Industrieländer werden dann dazu neigen, Emissionsrechte einzukaufen, anstatt "zuhause" ihre eigenen Emissionen zu reduzieren. Das ist vor allem deshalb problematisch, weil nicht jeder Rückgang von Emissionen auf eine effektive Klimaschutzpolitik zurückzuführen ist. Russland und die Ukraine haben zum Beispiel ihre Emissionsziele längst übererfüllt, sie stoßen ohne zusätzliche Klimaschutzanstrengungen 30 bis 40 Prozent weniger CO2 aus als 1990. Dies liegt daran, dass ihre Wirtschaft in den 1990er Jahren eine schwere Krise erlitten hat, nicht an ihrer Klimaschutzpolitik. Diese überschüssigen Emissionsrechte erhielten die Bezeichnung "hot air" - heiße Luft. Wenn jetzt andere Industrieländer diese Emissionszertifikate aufkaufen, anstatt eigene Klimaschutzmaßnahmen durchzuführen, gefährdet das die klimaschützende Wirkung des Kyoto-Protokolls und verhindert außerdem wirksame Investitionen und Innovationen für eine klimafreundlichere Wirtschaft in den Industrieländern.

Ein ähnliches Phänomen ergab sich aus der Wirtschaftskrise, die Europa 2008 erfasste. Mit dem Rückgang der Wirtschaftsleistung und damit der Produktion in Europa gingen auch die Emissionen stärker zurück als zu erwarten. Es kam zu einem Überschuss an Emissionsrechten und somit zu einem Preisverfall.

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Joint Implementation

Unter "Joint Implementation" fallen Projekte, die partnerschaftlich zwischen zwei Industrieländern durchgeführt werden, die sich beide in Kyoto auf ein Emissionsreduktionsziel verpflichtet haben. Wenn ein Industrieland in einem anderen Industrieland ein Klimaschutzprojekt durchführt beziehungsweise finanziert, kann es sich die daraus resultierenden Emissionsminderungen in Form von Minderungszertifikaten (Emission Reduction Units) auf sein Reduktionsziel anrechnen lassen. Das Empfängerland dagegen darf sie sich natürlich nicht anrechnen lassen. Joint Implementation Projekte können einen Beitrag dazu leisten, dass Emissionsreduktionen zuerst dort durchgeführt werden, wo sie am billigsten sind.

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Clean Development Mechanism (CDM)

Der "Clean Development Mechanism" funktioniert ähnlich wie "Joint Implementation". Der wichtigste Unterschied ist jedoch, dass CDM-Projekte gemeinsam von einem Industrieland mit Reduktionsverpflichtung und einem Entwicklungsland ohne Reduktionsverpflichtung durchgeführt werden. Im CDM führt ein Industrieland in einem Entwicklungsland ein Klimaschutzprojekt durch und kann sich die dadurch vermiedenen Emissionen, "Certified Emission Reductions", auf seinem Konto gutschreiben lassen. Ziel des CDM ist nicht nur - wie bei den beiden oben genannten Mechanismen - die Emissionsreduktionen kostengünstiger zu erzielen, sondern auch, Entwicklungsländern durch Technologietransfer beim Aufbau einer klimafreundlichen Wirtschaft zu unterstützen.

Die genauen Bedingungen des CDM legte das Übereinkommen von Marrakesch fest. Danach müssen alle CDM Projekte vorher von einem Gremium geprüft und zugelassen werden, bevor sie anrechenbar sind. Außerdem legten die Vertragsstaaten in Marrakesch Regelungen darüber fest, welche Arten von Projekten nicht anrechenbar sind: vom Bau von Atomkraftwerken wird abgeraten, so genannte Senken-Projekte, z.B. Aufforstungsmaßnahmen, dürfen nur in begrenztem Maße angerechnet werden. Um die Kyoto-Mechanismen nutzen zu dürfen, müssen Staaten:

  • das Kyoto-Protokoll ratifiziert haben
  • selbst Emissionsreduktionsziele auf sich genommen haben, also Annex B Staaten sein
  • ein nationales Emissionsbudget errechnet, sowie ein nationales System zur Datenerfassung für die Erstellung von Treibhausgas-Inventaren und für die Transaktionen von Emissionsrechten etabliert haben

Ein Streitpunkt auf mehreren Klimaverhandlungen war, wie viel Prozent der Emissionsreduktionen durch die Kyoto-Mechanismen, also im Ausland, erbracht werden dürfen. Das Kyoto-Protokoll selbst bleibt hier vage: Kyoto-Mechanismen dürften "zusätzlich" zu nationalen Reduktionsmaßnahmen genutzt werden. Diese Formulierung impliziert, dass kein Land seinen Reduktionsverpflichtungen nur durch die Nutzung der Kyoto-Mechanismen nachkommen darf. Auf eine genauere Regelung konnten sich die Vertragsstaaten jedoch nicht einigen.

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Zuletzt geändert: 23.10.2015

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