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Stand: 26.04.2013

Kyoto-Protokoll

Entstehung

Auf der 3. Vertragsstaatenkonferenz der Klimarahmenkonvention in Kyoto 1997 (COP 3) hatten die Vertragsstaaten das sogenannte "Kyoto-Protokoll" verabschiedet. In dem Protokoll verpflichten sich die Industriestaaten verbindlich dazu, ihre Emissionen der sechs wichtigsten Treibhausgase - u.a. Kohlendioxid (CO2), Methan (CH4), Fluorchlorkohlenwasserstoffe (FCKW) - im Zeitraum 2008 bis 2012 um mindestens 5 % unter das Niveau von 1990 zu senken. Dabei haben die einzelnen Länder unterschiedliche Verpflichtungen zur Emissionsminderung akzeptiert (z. B. Japan 6 %, Russland +/-0 %). Die EU mit ihren damals 15 Mitgliedstaaten (EU-15) hat ihre gemeinschaftliche Kyoto-Verpflichtung von 8 % innerhalb der EU umverteilt, so dass z.B. Deutschland 21 %, Großbritannien 12,5 % und Frankreich +/-0 % erbringen müssen.

Das Protokoll war und ist ein Meilenstein in der internationalen Klimapolitik, da es erstmals völkerrechtlich verbindliche Emissionsreduktionsziele für Industrieländer festlegt und mit einem klaren Zeitrahmen versieht. Konkrete Details zur Umsetzung des Protokolls hatte die Klimakonferenz in Kyoto 1997 jedoch noch nicht geklärt. Diese Fragen waren Gegenstand der Verhandlungen auf den Konferenzen in Buenos Aires 1998, Bonn 1999, Den Haag 2000, Bonn 2001 und Marrakesch 2001. Zwischenzeitlich sah es so aus, als ob die Verhandlungen noch scheitern würden, weil die Positionen der verhandelnden Staaten zu weit auseinander lagen. Zentraler Streitpunkt waren dabei Art und Umfang der verschiedenen Möglichkeiten, Treibhausgase zu mindern (siehe Senken und Kyoto-Mechanismen).

Einen weiteren Rückschlag erlebten die Verhandlungen Anfang 2001, als die damals neu gewählte US-Regierung erklärte, sie würde das von ihrer Vorgängerregierung mitverhandelte Kyoto-Protokoll nicht mittragen. Trotz der Enthaltung der USA konnten die Staaten jedoch auf der Klimakonferenz in Bonn im Juli 2001 (COP 6 bis) ein Durchbruch erzielen. Die Umweltminister von über 180 Staaten einigten sich dort in den strittigsten Fragen auf einen politischen Kompromiss. Die kurz darauf folgende Klimakonferenz in Marrakesch im November 2001 (COP 7) hat dann ein Paket von Entscheidungen (die so genannten Marrakesh Accords) verabschiedet. Dieses Paket schloss den Verhandlungsprozess zur Ausgestaltung des Kyoto-Protokolls ab und enthält alle Regeln zur Durchführung des Kyoto-Protokolls, u.a. zu den sogenannten Kyoto-Mechanismen, den Senken, der Erfüllungskontrolle und den Hilfen für Entwicklungsländer.

Senken

Wälder, Böden und Meere sind bedeutende natürliche Speicher von Kohlenstoff, sie binden Kohlenstoff aus der Atmosphäre. Das Kyoto-Protokoll erlaubt es, bis zu einem gewissen Maße, forstwirtschaftliche Aktivitäten wie Aufforstung, Wiederaufforstung und Entwaldung in die CO2-Bilanzierung mit einzubeziehen.

Die Anrechnung dieser sogenannten Kohlenstoff-Senken hat jedoch gleich mehrere Haken: Erstens besteht bei Senken die Gefahr, dass sie ihre Funktion als Kohlenstoffspeicher jederzeit wieder aufgeben könnten, zum Beispiel durch Waldbrände. Zweitens ist es sehr schwierig zu bemessen, welche forstwirtschaftlichen Aktivitäten ohnehin stattgefunden hätten und welche zusätzlich, d.h. ausschließlich aus Gründen des Klimaschutzes stattfinden. Diese Aktivitäten zu identifizieren und dann auch noch zu berechnen, wie viel Kohlenstoff genau dadurch gebunden wird, ist höchst schwierig. Drittens wächst - bedingt durch den Düngungseffekt der zunehmenden Treibhausgasemissionen - die Vegetation der Nordhalbkugel stark an, der Bestand an Senken nimmt also ohne gezielte Maßnahmen zu.

Eine großzügige Anrechnung von Senken zur Treibhausgasreduktion könnte dazu führen, dass große Staaten wie Russland und Kanada ihre Emissionen noch einmal erheblich steigern dürften, anstatt sie zu reduzieren. Sie könnten ihre Verpflichtungen aus dem Kyoto-Protokoll erfüllen, ohne zusätzliche Anstrengungen zur Emissionsminderung in anderen Bereichen zu unternehmen.

Ratifizierung des Kyoto-Protokolls

Seit dem 16. Februar 2005 ist das Kyoto-Protokoll in Kraft. Damit es völkerrechtlich wirksam werden konnte, musste es zuvor von den nationalen Parlamenten der beteiligten Staaten ratifiziert werden. Im Kyoto-Protokoll sind zwei Bedingungen festgelegt, die für sein Inkrafttreten erfüllt sein müssen:

  • Mindestens 55 Staaten der Klimarahmenkonvention müssen das Protokoll ratifizieren.
  • Diese Staaten müssen mindestens 55 % der CO2-Emissionen der Industrieländer von 1990 auf sich vereinigen.

Die zweite Bedingung war erst erfüllt, nachdem Russland im November 2004 nach langem Zögern das Kyoto-Protokoll ratifiziert hatte. Die USA und Australien hatten zuvor erklärt, das Kyoto-Protokoll national nicht umzusetzen. Da die USA für rund 35 % und Russland für rund 16 % der CO2-Emissionen der Industrieländer in 1990 verantwortlich sind, hätten die benötigten 55 % ohne eines dieser beiden Länder nicht erreicht werden können.

Inzwischen haben 191 Staaten das Kyoto-Protokoll ratifiziert, darunter alle EU-Mitgliedstaaten, Kanada, Neuseeland, Norwegen, Japan, aber auch seit 2007 Australien sowie wichtige Schwellenländer wie Brasilien, China, Mexiko, Indien, Südafrika und Südkorea. Die USA sind damit das einzige verbleibende Industrieland, das die Ratifizierung des Kyoto-Protokolls von Anfang an ablehnt. Darüber hinaus ist Kanada im Jahr 2013 aus dem Kyoto-Protokoll wieder ausgetreten.

Die "erste Verpflichtungsperiode" des Kyoto-Protokolls (2008-2012)

Nach dem derzeitigen Stand wird Deutschland sein Kyoto-Ziel (21 %) deutlich übererfüllen: Bis Ende 2010 konnten die nationalen Treibhausgasemissionen bereits um knapp 25 % gegenüber 1990 gesenkt werden. Auch die Europäische Union (EU-15) wird ihre Kyoto-Verpflichtung (8 %) aller Voraussicht nach erfüllen: Bis 2010 betrug der Rückgang der Emissionen der EU-15-Staaten 10,6 % gegenüber 1990. Die heute 27 EU-Mitgliedstaaten (EU-27) haben ihre Emissionen bis 2010 sogar um 15,5 % gesenkt - und das bei stetig steigendem Wirtschaftswachstum. Damit wird deutlich, dass innerhalb der EU eine Abkopplung von Wachstum und Emissionsrückgang erreicht wurde.

Im Vergleich dazu sind die Gesamtemissionen aller Industriestaaten mit Kyoto-Verpflichtungen zwischen 1990 und 2008 lediglich um 6,1% gesunken. Weltweit zeigt der Emissionstrend zudem in eine ganz andere Richtung: Bis 2006 ist der globale Treibhausgasausstoß um rund 24 % gegenüber 1990 angestiegen. Dafür verantwortlich sind neben einigen Industrieländern insbesondere die wirtschaftlich rasch wachsenden Schwellenländer wie China und Indien, deren Emissionen kontinuierlich stark anwachsen.

Dies macht deutlich: Wenn die gravierenden Folgen des Klimawandels verhindert werden sollen, muss die gesamte Weltgemeinschaft entschlossener handeln als bisher.

Die "zweite Verpflichtungsperiode" des Kyoto-Protokolls (2013-2020)

Auf der Klimakonferenz in Doha, Katar (COP18/CMP8) haben die Vertragsstaaten des Kyoto-Protokolls eine 2. Verpflichtungsperiode von 2013-2020 beschlossen und Änderungen am Text des Kyoto-Protokolls vorgenommen. Ebenso wurden Entscheidungen angenommen, welche den reibungslosen Übergang von der 1. in die 2. Verpflichtungsperiode gewährleisten. Damit wurde sichergestellt, dass die Regeln des Kyoto-Protokolls noch in der Übergangsphase bis zum rechtsverbindlichen Abkommen, das im Jahr 2020 in Kraft treten soll, Geltung behalten und somit als eine der Grundlagen für die Verhandlungen zum neuen Abkommens dienen können.

Die Änderungen am Kyoto-Protokoll wurden in einer Entscheidung der CMP beschlossen. In dieser Entscheidung wurden Regelungen zum Umgang mit überschüssigen Emissionszertifikaten aus der ersten Verpflichtungsperiode, dem Rechtsinstitut der vorläufigen Anwendung der Kyoto-Protokoll-Änderungen, dem Zugang zu den flexiblen Mechanismen ab dem 1.1.2013 und einem Mechanismus zur Anhebung der Ambitionen für Staaten mit Verpflichtungen unter dem Kyoto-Protokoll im Laufe der 2. Verpflichtungsperiode getroffen.

Neue Regelungen für die 2. Verplflichtungsperiode:

  • Für die 2. Verpflichtungsperiode haben sich die EU und ihre 27 Mitgliedstaaten, Norwegen, Liechtenstein, Monaco, Schweiz, Kroatien, Island, Australien, Weißrussland, Kasachstan und die Ukraine verpflichtet, quantifizierte Emissionsbegrenzungs- und –reduktionsziele (sogenannte Quantified Emission Limitation and Reduction Objectives, QELROs) zu übernehmen. Diese wurden in einer dritten Spalte in den Annex B des KP aufgenommen. Die EU hat ebenso wie ihre Mitgliedstaaten ein QELRO von 80% für den Zeitraum bis zum Jahr 2020 übernommen. Damit hat sich die EU international zu ihrem unkonditionierten 20%-Ziel gegenüber 1990 verpflichtet. Neuseeland, Japan und Russland nehmen an einer 2. Verpflichtungsperiode nicht mehr teil.
  • Die an einer 2. Verpflichtungsperiode teilnehmenden Staaten emittieren nicht einmal 15% der globalen Emissionen. Da die für die zweite Verpflichtungsperiode vereinbarten Emissionsreduktionsziele unbestritten unzureichend sind, wurde ein "Ambitionsmechanismus" vereinbart, der es erlaubt, die Emissionsziele während der Verpflichtungsperiode zu verschärfen, ohne das langwierige Vertragsänderungsverfahren zu durchlaufen. Ein Industrieland kann eine Verschärfung seines eigenen Ziels vorschlagen und dieses tritt automatisch nach Annahme durch die Vertragsstaatenkonferenz in Kraft.
  • Durch eine Änderung des Artikels 3.7 Kyoto-Protokoll wird darüber hinaus sichergestellt, dass die Generierung von neuem Überschuss an Emissionszertifikaten in der 2. Verpflichtungsperiode verringert wird. Dies wird dadurch erreicht, dass Emissionszertifikate automatisch gelöscht werden, falls das Emissionsbudget der 2. Verpflichtungsperiode die durchschnittlichen Emissionen aus den ersten drei Jahren der 1. Verpflichtungsperiode (2008-2010) multipliziert mit acht übersteigt.
  • Nach sehr kontroversen Verhandlungen haben sich die Vertragsstaaten darauf geeinigt, dass eine vollständige Übertragung der überschüssigen AAUs aus der 1. Verpflichtungsperiode in eine sogenannte „Previous Period Surplus Reserve“ (PPSR) überführt werden, aus denen sich die Annex B Staaten bedienen können, wenn sie ihr Ziel in der 2. Verpflichtungsperiode verfehlen. Darüber hinaus soll ein unbegrenzter Verkauf der Zertifikate möglich sein. Lediglich auf der Käuferseite ist eine Begrenzung eingezogen: Der Käufer soll nur Zertifikate in Höhe von 2% seines Emissionsbudgets aus der 1. Verpflichtungsperiode erwerben können. Eine Löschung der Zertifikate nach dem Ende der 2. Verpflichtungsperiode ist nicht vorgesehen. Die Position konnte von Deutschland am Ende durch die politischen Erklärungen zum Nicht Kauf von Emissionsrechten mitgetragen werden. Die nun getroffene Regelung stellt sicher, dass am Ende der 2. Verpflichtungsperiode die überschüssigen Emissionszertifikate aus der 1. Verpflichtungsperiode nicht automatisch in eine (sehr unwahrscheinliche) 3. Verpflichtungsperiode oder ein Folgeabkommen übergehen, da sie in der PPSR liegen. Für Zertifikate aus CDM und JI-Projekten sollen jedoch weiterhin die Regelungen aus den Marrakesch Accords gelten, wonach die überschüssigen Zertifikate in Höhe von bis zu 2,5% des „assigned amount“ übertragen werden können.
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