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Forschung und Dialog

Maßnahmen zur Weiterentwicklung von CDM und Neuen Marktmechanismen

Die Verhandlungen im Bereich der internationalen Kohlenstoffmärkte stellen eine besondere Herausforderung dar. Anders als in manch anderem Bereich gibt es bisher keine Einigkeit über die genaue Funktionsweise der im Paris Agreement angelegten Marktmechanismen; eine ganze Reihe von unterschiedlichen Konzepten stehen nebeneinander. Vor diesem Hintergrund hat das BMUB das Wuppertal Institut mit einem Forschungs- und Entwicklungsvorhaben beauftragt, mit dem die internationalen Klimaverhandlungen zu Marktmechanismen unterstützt werden sollen. Im Rahmen des Vorhabens „Maßnahmen zur Weiterentwicklung von CDM und Neuen Marktmechanismen” untersucht das Wuppertal Institut in einer Serie von Forschungspapieren aktuelle Fragen des Politikfelds und richtet regelmäßig Expertenworkshops aus, bei denen Verhandlungsführer der internationalen Klimadiplomatie mit Wissenschaftlern und Praktikern des Kohlenstoffmarktes zusammentreffen. 

In einem zweiten Arbeitsbereich unterstützt das Wuppertal Institut das Ministerium bei der Informationsverbreitung und der Vernetzung der Fachöffentlichkeit. Hierzu gibt das Wuppertal Institut unter anderem das Fachmagazin "Carbon Mechanisms Review" (CMR) heraus. Die Fachzeitschrift nimmt insbesondere die Ausgestaltung der neuen Mechanismen unter dem Pariser Abkommen in den Blick und begleitet auch die Entwicklung marktbasierter Ansätze außerhalb der UNFCCC. Durch eine Mischung aus redaktionellen Artikeln sowie Gastbeiträgen renommierter Autoren das Themengebiets begleitet das Magazin die aktuellen Debatten im Bereich der internationalen Kohlenstoffmärkte. Das vom Projektteam entwickelte Internetportal carbon-mechanisms.de bietet zudem Informationen zu Initiativen der Bundesregierung und stellt Ergebnisse der vom BMUB geförderten Studien und Forschungsprojekten zur Verfügung. Die Website bietet darüber hinaus sowohl Einsteigerinformationen als auch Fachinformationen über aktuelle Entwicklungen des Politikfelds. Flankiert wird die Öffentlichkeitsarbeit durch Flyer, Broschüren und Beiträge in sozialen Netzwerken.

Globaler Kohlenstoffmarkt

Die Bundesregierung betrachtet die Nutzung marktbasierter Instrumente als einen bedeutenden Ansatz zur Bekämpfung des Klimawandels. Marktmechanismen bieten Flexibilität und ermöglichen es, die Emissionen dort zu reduzieren, wo Einsparungen am kostengünstigsten zu erreichen sind. Darüber hinaus ermöglichen sie, zusätzlich zu öffentlichen Mitteln auch private Finanzierungsmittel und mobilisieren und Investitionen des Privatsektors in klimafreundlichere Kanäle zu leiten.

Seit vielen Jahren unterstützt die Bundesregierung im Rahmen eines umfangreichen Projekts ausgewählte Länder bei der Ausgestaltung und Umsetzung marktbasierter Instrumente des Klimaschutzes. Das Projekt "Globaler Kohlenstoffmarkt", welches im Auftrag des BMUB von der Deutschen Gesellschaft für internationale Zusammenarbeit (GIZ) umgesetzt wird, fördert den Aufbau von Kapazitäten öffentlicher Entscheidungsträger, um die Potenziale marktbasierter Instrumente für die Umsetzung nationaler Klimaschutzziele zu nutzen und die Privatwirtschaft einzubinden. Darüber hinaus unterstützt es die Entwicklung neuer Marktmechanismen konzeptionell.

Dabei arbeitet das Projekt mit den Partnerländern Chile, Uganda, Indien und Tunesien zusammen. Die vier Länder stehen jeweils vor sehr unterschiedlichen Herausforderungen: Während sich die Aktivitäten in Tunesien auf den Zementsektor konzentrieren, steht in Chile die Ausgestaltung der Kohlenstoffsteuer und der schrittweise Übergang zu einem nationalen Emissionshandelssystem im Mittelpunkt. In Indien berät das Vorhaben das Umweltministerium zu Marktmechanismen und anderen Kooperationsformen unter dem Abkommen von Paris sowie zur Klimafinanzierung. In Uganda hingegen hat das Projekt die Verbesserung der Rahmenbedingungen für projektbasierte Marktmechanismen zum Ziel. Damit soll die bisher schwache Beteiligung Ugandas im internationalen Kohlenstoffmarkt gestärkt werden. Auf diese Weise stärkt das Bundesumweltministerium die Zusammenarbeit mit den Schwellen- und Entwicklungsländern.

Analyse der aktuellen Entwicklung im internationalen Kohlenstoffmarkt

Der globale Kohlenstoffmarkt befindet sich in einer Übergangsphase. Der Rückgang der Nachfrage nach Minderungszertifikaten und die Unklarheit über die Rolle des CDM im Klimaregime von Paris bedroht die Fortführung bereits laufender Klimaschutzprojekte und behindert die Initiierung neuer Maßnahmen. Vor diesem Hintergrund hat das Umweltbundesamt das Forschungsvorhaben "Analyse der aktuellen Entwicklungen im globalen Kohlenstoffmarkt" vergeben. In dem Projekt untersucht ein Konsortium unter Leitung des NewClimate Institute den derzeitigen Stand und aktuelle Entwicklungen des internationalen Kohlenstoffmarkts. Im Mittelpunkt steht dabei die Marktfähigkeit bestehender Projekte in der Übergangsphase bis zum Beginn der Umsetzung des neuen Klimaregimes. Die mit der Projektumsetzung beauftragten WissenschaftlerInnen nehmen darüber hinaus auch ungenutzte Projektpotenziale in den Blick, und zwar überall dort, wo sich angesichts der schwierigen Marktsituation Investoren zurückgezogen haben. Auf Basis dieser Analyse werden Empfehlungen für die Ausgestaltung neuer marktbasierter Kooperationsinstrumente und die Nutzung der bestehenden Infrastruktur für kurzfristige Minderungsaktivitäten noch vor 2020 erarbeitet.

Capacity Building Emissionshandel zur Unterstützung der bilateralen Zusammenarbeit

Um die internationale Verbreitung von Wissen zum Thema Emissionshandel voranzutreiben und Partnerländer beim Aufbau nationaler Emissionshandelssysteme zu unterstützen, setzt die Bundesregierung auch bilaterale Maßnahmen um. Das Vorhaben "Capacity Building Emissionshandel zur Unterstützung der bilateralen Zusammenarbeit", welches von einem Konsortium unter Leitung von adelphi umgesetzt wird, führt gemeinsam mit den Partnerländern technische Workshops und Delegationsreisen durch. Staaten, die sich für die Einführung eines Emissionshandelssystems entschieden haben, können zudem gezielte Beratung erhalten. So fanden beispielsweise mehrere Delegationsreisen von koreanischen Regierungsvertretern und Unternehmen zur deutschen Emissionshandelsstelle und zu Unternehmen in Deutschland sowie Workshops und Expertenberatungen in Seoul statt. Im Jahr 2015 hat Korea schließlich ein eigenes Emissionshandelssystem eingeführt, das sich wesentlich auf die Erfahrungen im europäischen Emissionshandelssystem und in Deutschland stützt. Weitere Kooperationspartner waren bisher unter anderem Kasachstan, Chile und Brasilien.

Stärkung der afrikanischen CDM-Pipeline

Der afrikanische Kohlenstoffmarkt befand sich bereits während der Hochphase des CDM in einer problematischen Lage: In weiten Teilen Afrikas war der Aufbau der nötigen administrativen und technischen Kapazitäten besonders schwierig. Der Mechanismus konzentrierte sich auf einige wenige Schwellenländer und fand in weiten Teilen Afrikas so gut wie keine Anwendung. Vor diesem Hintergrund setzte die Bundesregierung bereits in der Vergangenheit gemeinsam mit einigen Partnerländern eine Reihe von Maßnahmen um, die darauf abzielten, den CDM in Afrika zu stärken. Angesichts der aktuellen Krise des globalen Kohlenstoffmarkts besteht nun das Risiko, die hierbei mühsam entwickelten technischen und administrativen Kapazitäten in Afrika zu verlieren. Um dem entgegenzuwirken, unterstützte das BMUB eine Initiative von Climate Focus, Perspectives und AREA Group. Ziel des Projekts mit dem Titel „Strengthening the African CDM Pipeline” war es, Wege zu identifizieren und zu erproben, wie die CDM-Kapazitäten Afrikas mittelfristig weiter genutzt und langfristig in die Architektur des Paris Agreement überführt werden können. Zur Bearbeitung dieser Fragestellung setzte das Projekt bei der internationalen Klimafinanzierung an und verknüpfte das Instrumentarium des CDM mit den Institutionen der internationalen Klimafinanzierung.

Entwicklung von Konzepten zur Umsetzung von neuen oder Transformation von vorhandenen Marktmechanismen in ein neues UNFCCC-Klimaabkommen

Mit dem Übereinkommen von Paris wurde ein Paradigmenwechsel in der internationalen Klimapolitik vollzogen, der den Vertragsstaaten des Paris Agreement unter anderem erheblichen Spielraum bei der Festlegung ihrer nationalen Minderungsbeiträge zugesteht. Diese offene Struktur, welche sich grundlegend von der des Kyoto-Protokolls unterscheidet, ist insbesondere hinsichtlich der Nutzung marktbasierter Klimaschutzinstrumente mit zahlreichen Herausforderungen verbunden: So stellt sich bei der Übertragung von Minderungsleistungen zwischen zwei Staaten beispielsweise die Frage, wie diese korrekt erfasst, verbucht und mit den nationalen Klimaschutzzielen (NDCs) der beteiligten Länder verrechnet werden können. Dabei muss sichergestellt werden, dass die umgesetzten Klimaschutzaktivitäten nicht mehrfach abgerechnet und so die Klimaschutzbeiträge der Länder ausgehöhlt werden. Vor diesem Hintergrund hat das Umweltbundesamt (UBA) das Projekt "Entwicklung von Konzepten zur Umsetzung von neuen oder Transformation von vorhandenen Marktmechanismen in ein neues UNFCCC-Klimaabkommen" vergeben, welches von einem Konsortium aus Öko-Institut, Stockholm Environment Institute und INFRAS durchgeführt wird. Die mit der Projektumsetzung beauftragten WissenschaftlerInnen befassen sich mit einigen dieser neuen Herausforderungen bei der Nutzung globaler Marktmechanismen und untersuchen insbesondere Fragen der Umweltintegrität zukünftiger Instrumente.  

"Southern-African-Power-Pool (SAPP)“-Standardized Baseline und Erarbeitung von Vorschlägen für einen regionalen Finanzierungsmechanismus für Emissionsminderungen"

Der CDM ist in der Vergangenheit häufig aufgrund seiner hohen Transaktionskosten kritisiert worden. Diese sind unter anderem dadurch bedingt, dass jedes CDM-Projekt ein eigenes business-as-usual-Szenario (Szenario mit unveränderten Rahmenbedingungen) entwickeln muss, das verdeutlicht, was sich ohne das besagte Projekt ereignen würde. Dieses hypothetische Szenario dient als Referenz (Baseline), um die Emissionsreduktionen zu berechnen, die in dem Projekt erzielt wurden. Bei Anwendung standardisierter Baselines ist die Entwicklung projektspezifischer Szenarien hingegen nicht mehr erforderlich. Sobald eine standardisierte Baseline für einen bestimmten Sektor eingereicht und bestätigt ist, gilt sie automatisch als Referenzszenario für alle neuen Projekte. Damit können die Transaktionskosten deutlich verringert und die Verfahren für Projekte signifikant vereinfacht werden, was insbesondere für die afrikanische Beteiligung am CDM von großer Bedeutung ist. Auch jenseits des CDM könnten Standardisierte Baselines zukünftig relevant sein: Denn auch für Aktivitäten der internationalen Klimafinanzierung und für die Nutzung der neuen Marktmechanismen wird es nötig sein, die Emissionsminderungen auf objektive Art und Weise zu bestimmen. Vor diesem Hintergrund fördert das BMUB das Projekt "Aktualisierung der Standardized Baseline für den Southern-African-Power-Pool (SAPP)‘ und Erarbeitung von Vorschlägen für einen regionalen Finanzierungsmechanismus für Emissionsminderungen". Im Rahmen dieses Projekts soll eine bereits bestehende Standardisierte Baseline auf Basis von neuen Daten aktualisiert werden. In enger Abstimmung mit der Afrikanischen Entwicklungsbank wird anschließend ein Instrument entwickelt, das die Mittel der internationalen Klimafinanzierung für erneuerbare Energieprojekte im südlichen Afrika nutzbar macht. Das Projekt wird von der GFA Consulting Group umgesetzt.